Le liberalizzazioni nel settore elettrico italiano

IL QUADRO DI RIFERIMENTO

La cosiddetta “riforma elettrica”, che ha dato avvio al complesso processo di liberalizzazione del settore dell’energia elettrica in Italia, ha avuto inizio nei primi anni ’90. Da allora il comparto è stato completamente rivoluzionato attraverso un processo in cui liberalizzazione, de-regolazione e ri-regolazione hanno rappresentato strumenti non alternativi, ma complementari. Il settore elettrico è, infatti, un tipico esempio di “paradosso della liberalizzazione”, considerando che gli interventi pro-concorrenziali hanno fornito addirittura maggiori spazi per la regolazione, sia economica sia tecnica, volta ad assicurare continuità nell’erogazione del servizio, a tutelare gli utenti finali e a raggiungere target di politica ambientale.

Al fine di poter meglio interpretare la reale portata delle scelte del legislatore nazionale, è opportuno offrire in via preliminare uno schema semplificato delle diverse attività in cui può essere scomposta la filiera del settore elettrico:

  • a monte, si individuano le attività di generazione e di importazione dell’energia elettrica;
  • immediatamente collegata è l’attività di scambio sul mercato elettrico all’ingrosso;
  • l’energia scambiata viene immessa nella rete di trasmissione nazionale sulla quale avvengono anche le attività di dispacciamento;
  • a tale rete sono poi collegate le reti locali di distribuzione;
  • sulle reti locali viene, infine, prelevata e opportunamente misurata l’energia venduta al consumatore finale (sia industriale sia domestico).

Tenendo a mente questa tassonomia, è possibile procedere alla disamina dei principali interventi che hanno consentito la liberalizzazione del settore dell’energia elettrica italiano.

I PRINCIPALI INTERVENTI NORMATIVI

Legge n.9/1991 – Norme per l’attuazione del nuovo piano energetico nazionale: aspetti istituzionali, centrali idroelettriche ed elettrodotti, idrocarburi e geotermia, autoproduzione e disposizioni fiscali

I primi segnali di apertura del settore dell’energia elettrica sono rinvenibili in questa legge che riduce i vincoli, fissati dalla legge di nazionalizzazione del 1962, che gravavano sugli auto-produttori e incentiva la produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili e assimilate (il cosiddetto “programma CIP 6”), permettendo l’ingresso di player privati nella fase di generazione dell’elettricità.

D.l. n. 333/1992 – Misure urgenti per il risanamento della finanza pubblica

Il decreto è cruciale per la privatizzazione “di diritto” dell’ENEL che il governo Amato trasforma in società per azioni, assegnando l’intero pacchetto azionario al Ministero del Tesoro, in modo da consentirne la successiva privatizzazione “di fatto” che inizia nel 1999. Alla nuova società sono attribuite, a titolo di concessione, tutte le attività precedentemente riservate ex lege all’Ente.

Legge 481/95 – Norme per la concorrenza e la regolazione dei servizi di pubblica utilità. Istituzione delle Autorità di regolazione dei servizi di pubblica utilità

La legge è propedeutica all’intero processo di liberalizzazione poiché istituisce l’Autorità per l’Energia Elettrica e il Gas (AEEG), organismo indipendente che ha il compito, mediante attività di regolazione e di controllo, di tutelare l’interesse dei consumatori e di promuovere la concorrenza, l’efficienza e la diffusione dei servizi elettrici, con livelli qualitativi adeguati.

D.lgs, n. 79/1999 – Attuazione della direttiva 96/92/CE recante norme comuni per il mercato interno dell’energia elettrica

La liberalizzazione sostanziale del settore elettrico italiano trova le sue radici nella direttiva 96/92/CE del 19 dicembre 1996 “recante norme comuni per il mercato interno dell’energia elettrica” che individua un insieme di alternative a disposizione degli stati membri per aprire alle dinamiche concorrenziali le singole filiere elettriche nazionali. La direttiva viene attuata in Italia solo qualche anno più tardi con il d.lgs. 79/99 (meglio noto come “decreto Bersani”). Tra le principali novità introdotte dal “decreto Bersani” è possibile annoverare:

  • la liberalizzazione delle attività di generazione, vendita finale e interscambio con l’estero;
  • la regolamentazione dell’accesso alla rete di trasmissione tramite tariffe opportunamente stabilite dall’AEEG;
  • la separazione di proprietà e gestione della rete, con l’affidamento della gestione del dispacciamento e delle interconnessioni transfrontaliere al Gestore della Rete di Trasmissione Nazionale (GRTN), lasciando proprietà, sviluppo, esercizio e manutenzione in capo a TERNA (società del gruppo ENEL);
  • l’istituzione del Gestore del Mercato Elettrico (GME, Gestore dei Mercati Energetici dal 2009) che ha il compito di regolare e gestire il mercato (borsa elettrica) mediante un sistema di aste;
  • la creazione della società Acquirente Unico (AU) che acquista l’energia sul mercato (prevalentemente nella borsa elettrica) per conto dei cosiddetti clienti vincolati;
  • l’affidamento della distribuzione in concessione territoriale unica per ogni comune;
  • la “liberalizzazione controllata” della vendita finale, individuando i cosiddetti clienti idonei, ovvero autorizzati a scegliere il proprio fornitore di energia elettrica (sul mercato libero o sulla base di contrattazioni bilaterali), e i clienti vincolati, ovvero riforniti dal distributore della propria area geografica di competenza con energia elettrica acquistata all’ingrosso dall’AU.

Importanti sono gli interventi di natura espressamente pro-concorrenziale che mirano a ridurre il potere di mercato dell’incumbent:

  • l’imposizione di un tetto massimo all’attività di generazione e importazione imputabile ad un singolo operatore (50%);
  • l’obbligo di cessione di capacità produttiva (15GW in totale) imposto all’ENEL;
  • l’obbligo di separazione societaria per le attività di produzione, trasmissione, distribuzione e vendita a clienti idonei;
  • la semplificazione normativa volta a snellire le procedure di autorizzazione per la realizzazione di nuovi centrali.

Sul piano ambientale, il “decreto Bersani” mira a colmare il vuoto lasciato dal “programma CIP 6”, fornendo nuovi incentivi per la produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili. In particolare, viene introdotto il sistema dei “certificati verdi”, prevedendo l’obbligo per ciascun produttore di immettere nella rete una quota di energia verde calcolata come percentuale fissa rispetto al totale immesso. Un meccanismo incentivante che si dimostra inefficace per gli impianti fotovoltaici, i cui costi di produzione sono tanto elevati da non garantire una congrua remunerazione degli investimenti, nemmeno in presenza della possibilità di partecipare allo scambio di “certificati verdi”.

Legge n. 290/2003 – Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 29 agosto 2003, n. 239, recante disposizioni urgenti per la sicurezza del sistema elettrico nazionale e per il recupero di potenza di energia elettrica. Deleghe al Governo in materia di remunerazione della capacità produttiva di energia elettrica e di espropriazione per pubblica utilità

La separazione tra proprietà e gestione della rete di trasmissione è modificata con questa norma, che attribuisce entrambe le funzioni a TERNA, impedendo il controllo di tale società (quotata in borsa) da parte di alcun produttore di energia elettrica (l’azionista di maggioranza a partire dal 2005 diventa la Cassa Depositi e Prestiti, mentre ciascun produttore non può detenere più del 5% del capitale). In seguito alla riunificazione delle due funzioni, dalla ceneri del GRTN nasce il Gestore dei Servizi Elettrici (GSE, Gestore dei Servizi Energetici dal 2009), controllato al 100% dal Ministero dell’Economia e controllante al 100% dell’AU e del GME, con il compito di incentivare la produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili e assimilate.

Legge n. 239/2004 – Riordino del settore energetico, nonché delega al Governo per il riassetto delle disposizioni vigenti in materia di energia

Una successiva spinta al processo di liberalizzazione è fornita dalla direttiva 03/54/CE del 26 giugno 2003, attuata in Italia con la legge 239/04 (la cosiddetta “legge Marzano”) che ha il principale merito di consentire a tutti gli utenti di rifornirsi sul mercato libero dell’energia elettrica. Infatti, a partire dal 1° luglio 2007 ogni cliente è definito idoneo e può scegliere il proprio venditore che provvederà poi a trasferire parte del proprio ricavato al distributore titolare di concessione territoriale. Gli utenti che non intendono sfruttare tale opportunità sono inclusi nel cosiddetto mercato di maggior tutela, rifornito dall’energia acquistata dall’AU, oppure nel mercato di salvaguardia, che include gli utenti di medie e grandi dimensioni esclusi dalla maggior tutela, ma che non fanno comunque ricorso al mercato libero.

D.lgs. n. 387/2003 – Attuazione della direttiva 2001/77/CE relativa alla promozione dell’energia elettrica prodotta da fonti energetiche rinnovabili nel mercato interno dell’elettricità

Al fine di incentivare la produzione fotovoltaica, il d.lgs. 387/2003 attua la direttiva comunitaria 2001/77/CE per le fonti rinnovabili, istituendo il sistema del “conto energia” che prevede un pagamento aggiuntivo rispetto al prezzo dell’energia per ogni kWh prodotto da fotovoltaico. Questo meccanismo, reso operativo per la prima volta con il D.M. 28 luglio 2005 del Ministero delle Attività Produttive e arrivato alla sua quarta edizione (“conto energia 2011-2016”), favorisce la diffusione di un numero molto elevato di impianti fotovoltaici. Da un lato, il moltiplicarsi di tali impianti ha l’effetto di accrescere la sostenibilità ambientale e l’indipendenza del sistema energetico nazionale (si stima che nel 2011 la potenza installata degli impianti a fonti rinnovabili non convenzionali abbia superato i 120GW). Dall’altro, tuttavia, genera nuove sfide sia per i produttori convenzionali, chiamati a confrontarsi con produzioni di energia in fasce di picco a costo marginale praticamente nullo e con eccessi di disponibilità rispetto al picco (le ore di picco sono anche quelle in cui il fotovoltaico garantisce maggiore produzione), sia per i gestori delle attività di trasmissione, dispacciamento e distribuzione, a causa del moltiplicarsi del numero di punti di immissione dell’energia in rete e delle maggiori difficoltà che si incontrano nella gestione di fonti discontinue (eolico e fotovoltaico). Non sono da trascurare, infine, i consistenti oneri derivanti dal finanziamento degli incentivi per lo sviluppo delle fonti rinnovabili, e in particolare dalla copertura del “conto energia”, che gravano in maniera sensibile sui prezzi finali dell’energia.

GLI INTERVENTI NORMATIVI PIÙ RECENTI

D.lgs. n. 93/2011 – Attuazione della direttiva 2009/72/CE, 2009/73/CE e 2008/92/CE relative a norme comuni per il mercato interno dell’energia elettrica, del gas naturale e a una procedura comunitaria sulla trasparenza dei prezzi al consumatore finale industriale di gas e di energia elettrica, nonché abrogazione delle direttive 2003/53/CE e 2003/55/CE

Il decreto mira ad aumentare la sicurezza degli approvvigionamenti e la concorrenza nel mercato interno dell’energia elettrica e del gas. Tra le più rilevanti novità introdotte vi è l’introduzione di una politica energetica nazionale, affidando a tal proposito sia l’attività di indirizzo, sia l’attività normativa al Ministero dello sviluppo economico, che deve elaborare scenari decennali di sviluppo dei mercati energetici. Anche i gestori di rete sono direttamente coinvolti nella strategia energetica nazionale e sono chiamati a elaborare piani decennali per lo sviluppo della rete. Il potenziamento e l’ammodernamento della rete non è però lasciato esclusivamente alle autonome scelte dei gestori, ma va necessariamente inquadrato alla luce delle esigenze del sistema energetico nazionali e di quello europeo. Per l’elettricità è confermata poi la separazione proprietaria tra produzione, vendita, e gestione della rete di trasmissione. Viene, in particolare, sancito il divieto per TERNA di esercitare qualsiasi attività di produzione, fornitura o di gestione, anche temporanea, di impianti produttivi.

D.lgs. n. 28/2011 – Attuazione della direttiva 2009/28/CE sulla promozione dell’uso dell’energia da fonti rinnovabili, recante modifica e successiva abrogazione delle direttive 2001/77/CE e 2003/30/CE

Questo provvedimento ha tradotto in misure concrete le strategie previste nel Piano di azione per il raggiungimento, a livello nazionale, di una quota del 17% di produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili entro l’anno 2020. Il decreto mira da un lato alla razionalizzazione e all’adeguamento dei sistemi di incentivazione della produzione da fonti rinnovabili, dall’altro all’efficientamento energetico. È prevista, inoltre, la semplificazione delle procedure autorizzative connesse allo sviluppo delle reti elettriche che sono indispensabili per lo sfruttamento delle rinnovabili. Il provvedimento agisce anche sul monitoraggio dei progressi fatti rispetto agli obiettivi del Piano nazionale di azione e sulla diffusione delle relative informazioni. Viene, inoltre, prevista la progressiva cessazione del meccanismo d’incentivazione dei “certificati verdi”. Limiti, infine, sono fissati per quanto attiene all’installazione di impianti fotovoltaici su terreni agricoli.

Legge n.96/2010 – Disposizioni per l’adempimento di obblighi derivanti dall’appartenenza dell’Italia alle Comunità europee – Legge comunitaria 2009

L’articolo 17 delega il Governo ad avviare un riassetto dei sistemi di incentivazione vigenti per le fonti rinnovabili, così da garantire il raggiungimento degli obiettivi del Pacchetto UE 20-20-20. È previsto, inoltre, anche l’incremento degli scambi transfrontalieri di energia elettrica, tenendo conto nel realizzare nuove infrastrutture di produzione e trasporto della loro rilevanza per il mercato interno dell’energia elettrica e della loro coerenza con gli obiettivi di politica energetica nazionali e comunitari.

D.l. n.105/2010 – Misure urgenti in materia di energia

Il decreto prevede l’istituzione presso l’AU di un sistema informatico che consenta la gestione dei flussi informativi relativi ai mercati dell’energia elettrica e del gas, attraverso la creazione di una banca dati identificativa dei clienti finali. Si prevede, inoltre, che l’AEEG definisca regole finalizzate a scongiurare la cosiddetta saturazione virtuale della rete elettrica, impedendo la prenotazione di capacità di rete per quegli impianti rinnovabili le cui realizzazione non avvenga in tempi definiti.

D.l. n.78/2009 – Provvedimenti anticrisi, nonché proroga dei termini e della partecipazione italiana a missioni internazionali

Sono snellite le procedure autorizzative per la realizzazione di investimenti infrastrutturali nel settore elettrico. Il Consiglio dei Ministri ha il compito di individuare gli interventi infrastrutturali relativi alla produzione, alla trasmissione e alla distribuzione di energia per i quali sussistano particolari ragioni di urgenza e di nominare, per ciascuno di essi, un commissario straordinario responsabile per la fase realizzativa.

Legge n.99/2009 – Disposizioni per lo sviluppo e l’internazionalizzazione delle imprese, nonché in materia di energia

Al fine di favorire lo sviluppo di interconnessione con l’estero e di ridurre il costo dell’energia, si prefigura, per alcuni operatori selezionati da TERNA, la possibilità di finanziare nuove infrastrutture di importazione, beneficiando di un’esenzione (della durata di 20 anni) dell’accesso da parte di terzi sulla capacità di trasporto così installata. La norma interviene anche sulla disciplina del CIP/6 ed estende i poteri dell’AEEG a tutte le fasi della filiera, incluso quelle liberalizzate, rafforzando dunque la tutela dei consumatori e degli utenti. La legge dispone, inoltre, la riforma del sistema dei “certificati verdi”, trasferendo l’obbligo di acquisto dal produttore di energia al venditore della stessa.

Decreto Ministero Sviluppo Economico 29 aprile 2009 – Indirizzi e direttive per la riforma della disciplina del mercato elettrico

Si introduce una riforma organica del mercato elettrico, agendo nello specifico sul mercato dei servizi di dispacciamento e istituendo un mercato infragiornaliero dell’energia che sostituisce il cosiddetto mercato di aggiustamento. Il mercato infragiornaliero si svolge tra la chiusura del mercato del giorno prima e l’apertura del mercato dei servizi di dispacciamento. Viene anche avviata la riforma della determinazione del prezzo dell’energia nel mercato del giorno prima. La modifica è però subordinata a uno studio dettagliato del processo di formazione dei prezzi in vigore.

PRINCIPALI PROBLEMI APERTI

Sulla base dell’Indice delle Liberalizzazione dell’Istituto Bruno Leoni, in Italia il mercato elettrico è quello caratterizzato dal più elevato “tasso di liberalizzazione”, con 77 punti rispetto al benchmark europeo pari a 100. Ciò significa probabilmente che la strategia di liberalizzazione elaborata per questo settore ha funzionato meglio che altrove per quanto riguarda la rimozione degli ostacoli che impediscono alle imprese private di operare nel comparto.

Tuttavia liberalizzazione, de-regolazione e ri-regolazione non costituiscono obiettivi di per sé, ma al contrario sono strumenti, non alternativi, da utilizzare al fine di garantire crescita e sviluppo e raggiungere ulteriori obiettivi stabiliti dai policy-maker. Il settore dell’energia elettrica è strettamente connesso, infatti, ad almeno due tra i principali driver dello crescita economica, ovvero il progresso tecnologico e la dotazione di infrastrutture. Tenendo conto dunque di tale prospettiva, in questo settore la regolazione economica può assumere un ruolo che va anche al di là della mera correzione dei fallimenti del mercato di tradizione neoclassica. In particolare, la regolazione può essere qui intesa come strumento da utilizzare anche in chiave strategica per orientare il funzionamento del mercato al fine di generare effetti positivi su tutti i driver della crescita e non solo sul “tasso di liberalizzazione”. Vale la pena, inoltre, porre l’accento sugli aspetti di sostenibilità ambientale che riguardano il settore e rendono non trascurabile il ruolo della health-safety-environment regulation, con azioni rivolte al controllo degli impatti ambientali della filiera, all’incentivazione di produzioni di energia elettrica da fonte sostenibile, sicura e pulita, e al risparmio energetico.

Il dibattito accademico sul tema è piuttosto acceso. Sono numerosi i contributi che analizzano gli effetti delle liberalizzazioni del settore elettrico sia su investimenti e sicurezza dell’approvvigionamento sia su sostenibilità ambientale e innovazione. Non di minore importanza è la discussione sul ruolo svolto dai vincoli tecnici del settore che, oltre a rendere impossibile una completa de-regolazione, possono essere usati dagli operatori per esercitare potere di mercato. Una nuova prospettiva d’analisi del processo di liberalizzazione del settore dell’energia elettrica deve perciò partire dalla consapevolezza che il successo di una politica di apertura del mercato non può essere misurato solo in termini di impatto nel breve sui prezzi e sulla qualità del servizio. La valutazione degli obiettivi complessivamente perseguiti dei policy maker e, in particolare, la chiave di lettura della crescita economica dovranno essere messi al centro di un’analisi che voglia valutare i risultati concreti generati dalle liberalizzazioni sul sistema economico di riferimento. Quest’approccio diventa ancor più cruciale quando si considera la rilevanza strategica del comparto energetico e il suo indiscutibile interesse sul piano scientifico.