Le liberalizzazioni nel settore delle comunicazioni elettroniche nel mercato italiano

IL QUADRO DI RIFERIMENTO

L’area delle telecomunicazioni in senso stretto (telefonia locale e servizi evolutivi, di seguito “tlc”) ha caratteristiche concorrenziali diverse da quella della televisione, poiché la liberalizzazione ha seguito percorsi differenti per le due aree.

Il settore delle tlc, a seguito delle riforme attuate, risulta oggi (solo) formalmente liberalizzato. Il Codice delle comunicazioni elettroniche, adottato con il d.lgs. 1° agosto 2003, n. 259, in attuazione delle direttive comunitarie del 2002, individua gli obiettivi generali della disciplina delle reti e dei servizi di comunicazioni elettroniche, fra i quali figurano la libertà e la segretezza delle comunicazioni, la libertà di iniziativa economica e il suo esercizio in regime di concorrenza.

L’attuazione del processo di liberalizzazione, basata sul modello di facility based competition, si è però rivelata appropriata solo nella telefonia mobile, dove peraltro vi è una situazione di “oligopolio naturale” degli operatori di rete. La fornitura dell’accesso su reti fisse – dove si utilizza ancora la vecchia rete di accesso in rame –  rimane, invece, un monopolio di fatto. Altrettanto può dirsi per le cosiddette NGN (Next Generation Networks), necessarie per l’accesso veloce a Internet. Gli investimenti necessari le rendono – almeno per gran parte del territorio nazionale – un monopolio naturale.

Per quanto riguarda la televisione, quella privata via etere si è sviluppata fino a determinare la ben nota situazione di “duopolio”, accompagnata da una cospicua presenza di emittenti locali, solo in parte modificata dalla successiva affermazione di un cosiddetto “terzo player”. Inoltre, nell’area della televisione si fa ancora utilizzo di diritti speciali, riconosciuti in capo alle imprese incaricate di un pubblico servizio.

La recente modifica del “testo unico dei servizi di media audiovisivi e radiofonici” (d. lgs. n. 177/2005) attuata dal d.lgs. 1° marzo 2010, n. 44, che ha recepito la direttiva 2007/65/CE, individua una definizione dei “servizi di media audiovisivi” il più possibile “neutrale” rispetto alle tecniche di trasmissione, in linea con il processo di convergenza fra le diverse forme di comunicazioni elettroniche.

GLI INTERVENTI NORMATIVI PIÙ RECENTI

Decreto Salva Italia (d.l. 6.12.2011 n. 201, conv. con modif. nella l. 22.12.2011 n. 214)

Il decreto Salva Italia interviene sul numero dei consiglieri e dei commissari dell’Autorità di regolazione del settore delle comunicazioni.

Modifiche al numero dei membri del consiglio e delle commissioni dell’AGCOM. Fra gli interventi finalizzati a una riduzione della spesa pubblica, l’articolo 23 del decreto Salva Italia prevede il dimezzamento del numero dei membri del consiglio dell’AGCOM e il conseguente dimezzamento del numero dei commissari che compongo le due commissioni dell’Autorità, una competente per le infrastrutture e le reti e l’altra per i servizi e i prodotti. D’ora in avanti, le nuove commissioni saranno composte da due membri e dal presidente. Il consiglio sarà composto dai quattro commissari e dal presidente. In seguito alle modifiche del decreto, viene meno quella “combinazione” tra il numero di commissari da nominare e il meccanismo di voto che consentiva alla maggioranza e all’opposizione una teorica “scelta” paritaria. I commissari potrebbero divenire espressione della sola maggioranza parlamentare. Sembra anche che venga attribuito di fatto al presidente un ruolo particolarmente rilevante, dal momento che sarà spesso determinante nelle votazioni delle singole commissioni. Infine, la tradizionale articolazione dell’AGCOM nelle due commissioni e nel consiglio sembra oramai superata dalla sempre maggiore convergenza fra i vari ambiti in materia di comunicazione elettronica. Un intervento di riordino potrebbe rivelarsi necessario.

Decreto Semplificazioni (d.l. 9 febbraio 2012, conv. con modif. nella l. 4 aprile 2012, n. 35)

Al fine di stimolare e sostenere l’innovazione tecnologica, il Decreto Semplificazioni prevede che vengano realizzati degli obiettivi generali, mediante l’introduzione dell’Agenda Digitale italiana. Stabilisce anche alcuni condizioni in materia di accesso alla rete fissa delle tlc.

Agenda Digitale italiana. Per attuare l’Agenda Digitale italiana, l’articolo 47 del Decreto Semplificazioni definisce le linee programmatiche alle quali si dovrà attenere la costituenda “Cabina di regia” interministeriale. In particolare, per dare attuazione agli obiettivi nazionali e alle indicazioni sancite dall’Agenda Digitale europea (Comunicazione COM(2010)245 del 26 agosto 2010) e ancor prima dalla Strategia “Europa2020”, l’articolo 47 prevede la realizzazione di “azioni coordinate dirette a favorire lo sviluppo di domanda e offerta di servizi digitali innovativi, a potenziare l’offerta di connettività a larga banda, a incentivare cittadini e imprese all’utilizzo di servizi digitali e a promuovere la crescita di capacità industriali adeguate a sostenere lo sviluppo di prodotti e servizi innovativi”. In linea del tutto generale, si può affermare che l’Agenda si rifà alla scelta politica effettuata a livello europeo di considerare l’accesso a Internet a banda larga come un vero e proprio diritto fondamentale dei cittadini europei. Un principio, del resto, implicitamente sancito anche dall’art. 11 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea.

Condizioni relative all’accesso alla rete fissa. “Per garantire la massima concorrenzialità nel mercato delle telecomunicazioni”, l’art. 47, co. 2-quater, del Decreto Semplificazioni indica in maniera puntuale (con il rischio di sconfinare in un provvedimento avente modalità tipicamente regolatorie) le finalità che l’AGCOM dovrà perseguire nella imposizione degli obblighi comportamentali ai soggetti regolati. In particolare, la norma prevede che gli operatori di rete fissa definiscano in maniera trasparente le condizioni contrattuali per l’accesso wholesale alla rete, indicando separatamente i prezzi relativi all’utilizzo (rectius, affitto) della linea e quelli riguardanti la prestazione di servizi accessori (di attivazione e manutenzione). Inoltre, la disposizione mira a realizzare la disaggregazione (cosiddetto unbundling) dell’offerta dei servizi di rete rispetto a quelli accessori (sino a oggi parte di un unico pacchetto offerto dall’incumbent agli operatori che richiedono l’accesso wholesale alla rete) e consentire agli operatori richiedenti di acquisire i servizi “ancillari” anche da imprese terze operanti in regime di concorrenza. Al di là della (eventuale) meritevolezza degli obiettivi sostanziali perseguiti, la norma rischia di travalicare i limiti imposti dalle norme che attribuiscono le competenze in materia di regolamentazione ex ante del settore. A conferma giova tener presente che, anche ai sensi dell’art. 1, co. 3, della Direttiva Quadro 2009/140/CE (che modificala Direttiva 2002/21/CE) viene previsto per l’Autorità, a garanzia della sua imparzialità, autonomia e indipendenza, il divieto di sollecitare e accettare istruzioni da alcun altro organismo nell’esercizio dei compiti a essa affidati.

Decreto Sviluppo (d.l. 22.6.2012 n. 83, conv. con modif. nella l. 7.8.2012 n. 134)

Il Decreto Sviluppo interviene nel settore delle nuove tecnologie con la previsione dell’Agenzia per l’Italia Digitale.

Istituzione dell’Agenzia per l’Italia Digitale. Nel quadro generale di attuazione della Agenda Digitale per l’Italia, in coerenza con gli obiettivi elaborati dalla Cabina di regia interministeriale e dall’Agenda Digitale europea, gli artt. 19 e 20 del primo Decreto Sviluppo dispongono l’istituzione dell’Agenzia per l’Italia Digitale e l’assegnazione ad essa di varie funzioni, fra le quali quella di contribuire “alla diffusione dell’utilizzo delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione, allo scopo di favorire l’innovazione e la crescita economica, anche mediante lo sviluppo e l’accelerazione della diffusione delle Reti di nuova generazione (NGN)”.

Decreto Crescita bis (d.l. 18.10.2012 n. 179, conv. con modif. nella l. 17.12.2012 n. 221)

Smpre nell’ottica di stimolare e sostenere l’innovazione tecnologica è modificato l’art. 20 del Decreto Sviluppo introducendo la disciplina dei grandi progetti di ricerca e innovazione.

Grandi progetti di ricerca e innovazione. L’art. 19 attribuisce all’Agenzia per l’Italia digitale l’ulteriore funzione di promuovere “la definizione e lo sviluppo di grandi progetti strategici di ricerca e innovazione connessi alla realizzazione dell’Agenda digitale italiana e in conformità al programma europeo Horizon 2020, con l’obiettivo di favorire lo sviluppo delle comunità intelligenti, la produzione di beni pubblici rilevanti, la rete a banda ultralarga, fissa e mobile, tenendo conto delle singole specificità territoriali e della copertura delle aree a bassa densità abitativa, e i relativi servizi, la valorizzazione digitale dei beni culturali e paesaggistici, la sostenibilità ambientale, i trasporti e la logistica, la difesa e la sicurezza, nonché al fine di mantenere e incrementare la presenza sul territorio nazionale di significative competenze di ricerca e innovazione industriale”.

PRINCIPALI PROBLEMI APERTI

Prendendo in esame il settore nel suo complesso, bisogna constatare la mancata attuazione (e forse l’inattuabilità) del programma politico iniziale che, attraverso un progressivo esaurimento della regolazione di settore, mirava a sottoporre il governo del segmento alla sola disciplina delle regole generali della concorrenza. L’intero comparto delle comunicazioni elettroniche continuerà a essere sottoposto a una disciplina mista che preveda libertà d’impresa da un lato e regolazione amministrativa dall’altro. In effetti, questa disciplina dovrà tenere conto delle trasformazioni della realtà derivanti dalla diffusione di Internet e dal conseguente fenomeno della “convergenza” tra telecomunicazioni e televisione, alla quale si sono accompagnate ulteriori “convergenze” nell’uso di diverse tecniche di comunicazione (reti fisse e reti mobili, etc.).

Mercato delle tlc e mercato della televisione

Nel settore delle tlc, deve essere riconsiderato il modello di concorrenza ottimale da sviluppare. Nel settore della televisione un ripensamento riguardante il profilo degli assetti normativi dovrà prendere atto della progressiva affermazione di piattaforme sostitutive che mettono in discussione la sopravvivenza di un’offerta broadcasting e la stessa sopravvivenza di un servizio pubblico televisivo. Bisognerebbe prevedere per il servizio pubblico eventualmente una sua posizione sussidiaria rispetto all’offerta privata di contenuti e una riconsiderazione delle forme organizzative della R.A.I. Radiotelevisione Italiana.

Mercato di Internet

Un discorso a parte merita la disciplina giuridica di Internet, rispetto alla quale non si pongono problemi di “liberalizzazione” in senso proprio, perché la disciplina del fenomeno è nata su base esclusivamente privatistica. In questo settore è sempre più evidente come le questioni nascenti dall’evoluzione dei nuovi mercati richiedano delle regole nuove, capaci di garantire la libertà di scelta dei consumatori e il sostegno delle innovazioni, attesa l’insufficienza delle tradizionali regole antitrust, formatesi in relazione ai mercati della produzione e della distribuzione di beni materiali.