Regulation

Liberalizzazione e regulation sono fenomeni legati da una relazione indissolubile, in quanto il primo difficilmente può tradursi in attività non appartenenti anche al secondo. Il concetto di regulation, a livello internazionale e in particolare negli ordinamenti di common law, ha guadagnato una sempre maggiore autonomia nell’ambito delle scienze giuridiche, tanto che la sua ampiezza risulta maggiore e diversa rispetto a ciò che può intendersi con locuzioni quali ‘regolamentazione’, ‘regolazione’ e ‘attività regolatoria’. Queste ultime risultano, dunque, traducenti impropri, capaci di cogliere solo parte del significato dell’universo regulation. All’interno di quest’ultimo gravita non solo l’attività di produzione di norme regolamentari, ma anche l’insieme eterogeneo degli strumenti non normativi (e.g. gli incentivi economici, come sgravi di imposta o sussidi, il potere contrattuale, la disponibilità di informazioni) di cui può servirsi la sfera pubblica per influenzare i comportamenti dei partecipanti al mercato e dei privati cittadini. Il concetto di regulation arriva, inoltre, a comprendere un ampio numero di meccanismi, riferibili agli apparati pubblici oppure al mercato, che modificano le dinamiche di una comunità anche in maniera indiretta e incidentale; vengono così in rilevo gli effetti di regulation che scaturiscono dall’attività dei grandi gruppi commerciali, di associazioni di categoria, di organizzazioni e apparati internazionali, e di qualunque altro organismo che possa influenzare in maniera sensibile parte di una comunità.

Se dunque è intuitivo che qualunque discorso legato alle liberalizzazioni non possa che riguardare anche aspetti di regulation, è allo stesso modo chiaro che da questo coinvolgimento può nascere un rapporto assai più fecondo di quanto non sia la sola ricerca della legittimità dell’attività normativa nel contesto delle fonti e dei poteri delegati – che pur continua ad essere un momento centrale di questo tipo di analisi. Anche quest’ultimo aspetto della regulation, tuttavia, risente della diversità degli ordinamenti in cui questa disciplina si è per primo sviluppata. Le ragioni (rationales) che devono sussistere affinché un intervento di regulation possa essere considerato legittimo e opportuno sono infatti, oltre che giuridiche, anche e principalmente economiche e sociali. Le ragioni economiche vengono normalmente rintracciate nei c.d. fallimenti di mercato; ne sono un esempio i monopoli e le posizioni di rendita, le esternalità, le asimmetrie informative e l’esistenza di public goods. Altre volte è invece l’assenza del mercato a fornire una giustificazione per l’intervento di regulation, come nel caso di domanda ciclica di servizi di cui è necessaria una costante disponibilità (si pensi ai servizi pubblici essenziali). In quest’ultima prospettiva vengono poi legittimati interventi volti a ripartire risorse la cui scarsità (e.g. acqua, petrolio) potrebbe generare diseguaglianze difficilmente accettabili, se ad essa fosse posto rimedio con la sola distribuzione generata dai meccanismi di prezzo. Anche interventi di pianificazione posti in essere per salvaguardare gli interessi di generazioni future, troppo spesso non rappresentati dalla ‘veduta corta’ che caratterizza le dinamiche di mercato, sono frutto di simili considerazioni. Proprio le ipotesi ricordate da ultimo consentono di fare luce sul processo evolutivo che ha recentemente caratterizzato le riflessioni riguardanti i rationales a fondamento degli interventi di regulation, che da ragioni eminentemente tecniche (o pretese tali) hanno progressivamente abbracciato ragioni legate al rispetto dei diritti umani e della solidarietà sociale, fino a riconoscere nell’attività di regulation un mezzo primario per l’organizzazione delle relazioni sociali, non più sistematicamente subordinato alle esigenze organizzative di mercato.

Regulation è anche lo studio dei motivi che determinano l’origine, l’affermazione e il declino di tale fenomeno, che storicamente può essere ricondotto alla nascita di numerose regulatory institutions avvenuta nel Regno Unito nel corso del diciannovesimo secolo. Il ventesimo secolo, sebbene caratterizzato da una costante espansione dell’attività di regulation già a partire dagli anni Trenta, sia nel Regno Unito che negli Stati Uniti, nella memoria collettiva suscita probabilmente il più vivo ricordo degli interventi di privatizzazione avvenuti nel solco di un generale tendenza all’uso della tecnica di deregulation. A questo proposito è opportuno ricordare che regulation deve essere inteso come un ‘green light concept’, facilitativo e non restrittivo rispetto l’attività regolata, a prescindere dalla tecnica adottata. Lo dimostra il fatto che gli stessi interventi di privatizzazione, nel Regno Unito, sono stati saggiamente accompagnati dall’istituzione di un ampio numero di regulatory bodies, quali ad esempio OFTEL (1984), OFGAS (1986), OFFER (1989), OFWAT (1990) ed anche l’Office of the Rail Regulator (1993).

L’accenata evoluzione storica della regulation è tra i motivi che hanno provocato il moltiplicarsi di ricerche volte a rintracciarne le cause di origine. L’analisi di regulation richiede infatti, ancor prima che lo studio della legittimità dell’intervento normativo, l’indagine delle cause politiche e sociali che hanno determinato tale intervento, facendo sì che l’analisi assuma sembianze sempre più inusuali per una tradizione giuridica più compartimentalizzata. Si contendono questo campo teorie piuttosto eterogenee, che è tuttavia possibile raggruppare in quattro macro-aree. L’insieme delle public interest theories racchiude probabilmente le spiegazioni più vicine all’approccio degli ordinamenti di civil law, in quanto ipotizzano che l’apparato politico sia in grado di indentificare l’interesse pubblico, lo persegua elaborando interventi di regulation efficiente, a cui da ultimo venga data certa attuazione, tanto sul piano della compliance che su quello dell’enforcement. Questo approccio, se ha forse il merito di strutturare l’organizzazione degli apparati di regulation intorno al concetto di fiducia, permettendo che le eccellenze godano della massima libertà, è fortemente contestato dalle teorie che, all’opposto, si basano su una concezione individualisitica dei formanti della regulation. Il riferimento fatto da ultimo è a quelle ricostruzioni che sono state raggrupate nell’insieme delle interest group theories, tra le quali primeggia la economic theroy of regulation. Tale chiave di lettura, partendo dall’assunto che ciascuno ha come principale obiettivo la massimizzazione del proprio benessere materiale, arriva a concludere che gli interventi di regulation sono in massima parte frutto di interessi dotati di un elevato potere economico in grado di meglio organizzarsi per influenzare il processo di regulation; è d’altra parte intuitivo che tali organizzazioni non soffrono dei collective action problems che caratterizzazno gli interessi diffusi riferibili alla generalità dei cittadini. Le due macro-aree di cui si è dato conto forniscono spiegazioni ‘esogene’ perchè concepiscono il momento di formazione dell’intervento di regulation come esclusivamente eteroderminato. Un ultriore grado di pragmaticità è invece aggiunto dalle institutional theories, che si concentrano sullo studio endogeno del processo di formazione degli interventi di regulation, analizzazando tanto le dinamiche interne ai diversi regulatory bodies (intra-institutional forces) quanto quelle interrocorrenti tra diversi centri di produzione di regulation (inter-istitutional relations, network theories). La quarta macro area è formata dalle c.d. ‘power of ideas’ explanations, ossia dalle ricostruzioni che ponogono l’accento ora sulle ideologie a fondamento di alcuni momenti politici (in particolar modo rispetto alle istanze di deregulation sostenute con forza dalle amministrazioni Reagan e Tatcher), ora sulle riflessioni, che hanno Habermas come capostipite, a riguardo della centralità dei processi deliberativi e dell’importanza delle interazioni discorsive nella formazione del contenuto della regulation.

Questa ricerca di legittimazione al di fuori del solo diritto positivo, oltre che risultare efficacemente decentrata, se messa a sistema con la ricordata (ampia) definizione di regulation permette di delineare il perimetro di uno strumento di analisi estremamente adatto ai processi di liberalizzazione. L’analisi di regulation coordina infatti l’intersecarsi di una molteplicità di piani che delimitano diversi profili di ricerca volti ad interrogarsi, oltre che sulle ragioni legittimanti l’intervento e sui motivi che determinano l’avvento della regulation, sulle strategie che possono adottarsi in funzione degli risultati da raggiungere (e.g. self-regulation, meta-regulation, regulatory networks), sulle tecniche che possono di volta in volta essere adottate (responsive regulation, risk-based regulation, principle-based regulation), sugli strumenti necessari ad assicurare un livello qualitativo dell’intervento congruo con gli obiettivi perseguiti (cost-benfit analysis, regulatory impact assessment, accountability, fairness and procedures, regulatory competition) oltre che sul fondamentale ruolo degli strumenti di enforcement. Il coordinamento di così tanti piani di analisi può quindi garantire una maggiore effettività degli interventi di liberalizzazione, che nella prospettiva di regulation dovrebbero estendersi trasversalmente ben oltre il solo momento di produzione normativa.

Fra i profili di ricerca ora accennati, un ruolo di rilievo è svolto dall’analisi degli strumenti finalizzati alla garanzia di un idoneo livello qualitativo degli interventi di regulation. Negli ultimi decenni, l’aspetto qualitativo della regulation ha progressivamente guadagnato spazio nell’attenzione di studiosi e policy-makers, fino ad assumere talora un ruolo preponderante rispetto al momento stesso di definizione degli obiettivi della regulation.

A questo proposito, un nodo di primaria importanza è rappresentato dalla c.d. cost-benefit analysis, originariamente sviluppata negli Stati Uniti durante l’amministrazione Reagan, come strumento governativo di controllo recante il duplice obiettivo di ridurre il regulatory burden e di incrementare il controllo governativo sulle modalità di svolgimento del processo di regulation, con particolare riferimento alle risorse impiegate. L’analisi costi-benefici permetterebbe, dunque, tramite la valutazione quantitativa dei costi e dei benefici collegati all’intervento di regulation, un più completo ed efficace apprezzamento degli effetti dell’intervento pubblico. Elemento centrale di tale strumento è rappresentato dalla traduzione in termini monetari, perlopiù tramite un processo di ‘sconto’ al presente di costi e benefici futuri generati dall’intervento medesimo. L’efficienza e la trasparenza dello strumento, così, vengono in ultima analisi a dipendere dalla corretta ‘traduzione’ di questi in termini monetari. In generale, tale approccio rappresenta parte di una più generale tendenza a trasferire nelle decisioni di policy presupposti e metodi propri dei meccanismi di mercato.

Lo sviluppo di tale strumento, sia negli Stati Uniti (laddove ha trovato sostanziale supporto anche da parte di amministrazioni democratiche) che al di fuori, lo ha condotto al di là del nucleo originario, fino a costituire le basi un più ampio e omnicomprensivo regulatory impact assessment, di cui la cost-benfit analysis rappresenta la principale tecnica. Nella terminologia adottata dal legislatore italiano, l’analisi di impatto della regolamentazione (AIR) è incentrata sull’individuazione e la definizione degli obiettivi regolatori, sugli strumenti prescelti e le alternative considerate, e sui costi e i benefici dei primi. Essa rappresenta, dunque, uno strumento di accompagnamento dell’azione normativa, idoneo a fornire al policy-maker le rappresentazioni dei diversi stati del mondo interessati dal proprio intervento di regulation. La rilevanza di tale strumento nel contesto delle liberalizzazioni è evidente se si pone mente a come, in quest’ambito, la naturale presenza di una significativa dimensione economica e tecnica solleciti e faciliti la quantificazione, insieme ad un altrettanto naturale propensione a considerazioni in termini di efficienza ed efficacia dell’azione di regulation.

Seppure l’impiego di strumenti di regulatory impact assesment sia ormai essenzialmente incontrastato, gli studiosi ne hanno individuato nel tempo vantaggi e svantaggi. Tali strumenti, ed i processi a essi collegati, permetterebbero infatti una valutazione razionale, depurata da elementi di overreaction da parte delle pubbliche istituzioni, allo stesso tempo consentendo una maggiore comprensione degli obiettivi stessi, nonché l’integrazione di obiettivi di policy diversi, oltre a costituire una buona base per l’accountability dell’azione di regulation. D’altro canto, per essere davvero efficaci, tali processi risulterebbero particolarmente dispendiosi in termini di informazioni necessarie e di risorse da impiegare. Particolari problemi sorgerebbero nel caso dei beni cd. imponderabili (es. vita, salute, ambiente), per i quali la possibilità di fare luogo ad una quantificazione risulterebbe di particolare difficoltà. A questo si aggiunga il pericolo di trascurare o distorcere istanze di giustizia distributiva, oltre che, in assenza di partecipazione al procedimento o di controllo pubblico, il rischio che tale processo diventi un esercizio anti-democratico.

Gli strumenti di regulatory impact assesment, nel progressivo affinamento di cui hanno goduto nel tempo, si sono in seguito integrati con il movimento della c.d. better regulation, originato nel Regno Unito come forma di approccio omnicomprensivo al problema della qualità della regulation. Momento fondamentale dal punto di vista istituzionale è la creazione, nel 1997, della Better Regulation Task Force, che ha individuato cinque principi fondamentali per la qualità dell’azione di regulation. Questi sono proportionality (proporzionalità dell’intervento rispetto alle necessità e agli obiettivi), accountability (possibilità di giustificare le decisioni prese e di sottoporle al pubblico giudizio), consistency (coerenza delle regole e del modo in cui sono implementate rispetto ai principi), transparency (apertura e trasparenza dell’attività regolatoria) e targeting (concentrazione sugli obiettivi prefissati, con conseguente minimizzazione delle esternalità). Se l’intenzione iniziale era quella di spostare, così, il dibattito politico dalla ‘quantità’ di regulation, alla ‘qualità’ della stessa, con il tempo è sembrato trasparire un certo trend verso la deregulation, che ne ha parzialmente indebolito l’impatto innovativo. La better regulation si è trasformata in alcuni casi, infatti, in una light touch regulation, di cui sono chiari esempi, nel contesto inglese degli ultimi anni, il settore bancario e quello finanziario. Nonostante ciò, il lessico della better regulation si è insinuato in profondità negli ordinamenti occidentali, anche grazie all’operato di istituzioni quali l’Ocse, che ha, fra l’altro, riconosciuto proprio al regulatory impact assessment un ruolo di primaria importanza nell’ambito degli strumenti indicati agli Stati per il miglioramento della qualità della regulation.

Giuseppe Ciallella

Valentina Miscia

Bibliografia essenziale

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G.J. Stigler, The Theory of Economic Regulation, 1971Liberalization and regulation are strictly related phenomena, since the former can be hardly referred to activities in which the latter is not involved. Regulation as a concept, at the international level and particularly in common law systems, has gained greater and greater autonomy within legal sciences, to the extent that today its meaning is different and broader than expressions such as regolamentazione, regolazione and attività regolatoria. The latter are inaccurate (semantic) equivalent, which grasp only portions of the vast meaning of regulation. This encompasses not only activities linked to the promulgation of binding rules (law-making process), but also the heterogeneous set of state actions designed to influence industrial or social behaviour, such as those based on economic incentives (e.g. taxes or subsidies), contractual powers, deployment of resources, the supply of information and other techniques. Further, regulation covers the vast array of mechanisms, referable either to the state or to the market, that affect only indirectly and incidentally the behaviour of a community. This is the way in which the activities of multinational companies and international institutions become relevant, as more in general all the activities of any other apparatus able to influence social behaviour.

If it is intuitive that any thought about liberalization cannot exclude some aspects of regulation, it is also clear that from this relationship much more fruitful results can originate compared to those spreading from a narrow analysis of the sole law-making process, which nevertheless continue to be a fundamental and thoroughly investigated aspect. The law-making process, however, is a paradigmatic example of how regulation has been deeply influenced by the legal systems where it started to develop. Indeed, the rationales for regulation to be legitimate and desirable, besides being legal, are also social and economic. Economic rationales are usually identified in market failures, such as monopolies, externalities, asymmetric information, and the existence of public goods. Sometimes it is the absence of a market itself that justifies regulation. A classic example is the need of continuity and of availability in the provision of essential services within public utilities . A public interest can also be found in the allocation of resources (e.g. water, petroleum) whose scarcity may determine an harmful shortage if they were distributed following only the price mechanism. Similarly, regulation is aimed at protecting interests of future generations (e.g. the safeguard of the environment) often overlooked by markets, usually characterized by short-termism. The overall picture sheds some light on the evolutionary process that has changed the types of generally accepted regulatory rationales . There is today increasing awareness of the necessity to include into the set of (supposedly) technical market-failures rationales also reasons such as human rights and social solidarity, reasserting in this way their theoretical dignity.

Form an historical perspective, the first signs of regulation can be traced back to the activity of several UK ‘regulatory institutions’ which were already in place in the nineteenth century. With the advent the twentieth century, regulation continued its expansion both in the UK and the US, even though this word probably recalls the more vivid memories of the privatization wave which crashed on the same countries in the seventies, and characterized by the technique of ‘deregulation’. In this regard it may be worth recalling that regulation should be interpreted as a ‘green light’ concept, which facilitates instead of limiting the activity that it regulates, irrespective of the technique adopted. This is confirmed by the fact that the same privatization wave, at least in the UK, came together with the establishment of a number of regulatory bodies, such as OFTEL (1984), OFGAS (1986), OFFER (1989), OFWAT (1990) and the Office of the Rail Regulator (1993).

The regulatory picture sketched so far may already be sufficient to understand how this can be an unusual phenomenon for compartmental civil-law legal systems. However, Its approach to explain the socio-political drivers that cause regulation to emerge makes this discipline even more difficult to look at with the legal scholars’ lenses. The socio-legal explanations have been grouped into four areas. In the first place there are ‘public interest theories’, which probably are the closest to the civil law tradition, since believe in a world in which regulators are disinterested and expert, and act in the pursuit of the public interest.  The definition of the latter, however, is difficult and controversial. Further, in order to make reasonable this hypothesis, all the numerous flaws that characterize processes such as compliance and enforcement has to be ignored. At the opposite side of the continuum there are ‘interest group theories’, stressing the extent to which regulatory developments are driven by the particularistic concern of interest groups which are less prone to collective action problems characterizing diffused and dispersed interests. Notably, the economic theory of regulation assumes that everyone pursues a (monetary) maximization of its own interest, which is considered always measurable due to the generalized use of quantitative tools. The two areas described thus far provide what could be defined exogenous explanations. On the contrary, the third area deals with ‘institutional theories’, which focuses on endogenous processes, such as those involving internal (intra-institutional forces) and those intervening between different regulatory bodies (inter-institutional relations, network theories). The fourth area is composed by ‘power of ideas explanations’, that emphasize either how particular political trends (e.g. the liberalism embodied by Thatcher and Reagan administrations) are able to overcome other concurrent explanations, and also how ideas such as those regarding the importance of discursive actions in law-making processes (i.e. Habermas) have recently shed light on powerful and uncharted regulatory dynamics.

This search for legitimacy beyond the black letters of the law seems to be properly decentred and, along with a broad definition of regulation, represents an analytic instrument particularly amenable for use in the context of liberalization processes.  Regulatory analysis coordinates the interaction between a number of fields related to the legitimacy of regulatory interventions, the reasons for regulation, and the strategies that can be adopted in relation to regulatory objectives (e.g. self-regulation, meta-regulation, regulatory networks). Moreover, it gives account of the different techniques that can be employed (responsive regulation, risk-based regulation, principle-based regulation), in addition to the instruments necessary for ensuring a proper qualitative level (cost-benefit analysis, regulatory impact assessment, accountability, fairness and procedures, regulatory competition) and a proper enforcement. The coordination of different fields of analysis allows for an increased effectiveness of liberalization, beyond the initial normative moment.

Among the research topics now mentioned, a primary role is played by the analysis of those instruments aimed at guaranteeing a proper level of regulatory quality. In the last decades, the qualitative aspect of regulation progressively gained attention among scholars and policy-makers, assuming a prominent role even vis-à-vis the definition itself of regulatory objects.

An element of outmost importance is represented by cost-benefit analysis, originally developed in the United States by the Reagan administration as an instrument for both reducing the regulatory burden and increasing governmental control over resources employed for regulatory purposes. Through a quantitative evaluation of costs and benefits related to regulatory interventions, cost-benefit analysis allows for a more complete and effective evaluation of the effects of public intervention. A pivotal element is represented by the translation into monetary terms of future costs and benefits, generally by discounting them to present. The efficacy and transparency of cost-benefit analysis ultimately depend on their correct translation into monetary terms. In general, this approach is part of a more general tendency to use economic assumptions and methods for policy decisions.

Both in the United States (where it has been equally employed by Republican and Democratic administrations) and in the rest of the world the development of cost-benefit analysis has been such to constitute the basis of a more comprehensive regulatory impact assessment, from a technical viewpoint often mainly based on cost-benefit analysis. In the words of the Italian legislator, regulatory impact assessment (Analisi di Impatto della Regolamentazione, AIR) focuses on the detection and definition of regulatory objectives, on the instruments chosen and the alternatives considered, besides costs and benefits related to them. Therefore, it acts as a companion element of normative action, able to give the policy maker a proper representation of different states-of-the-world undergoing regulatory intervention. In the context of liberalization processes, the importance of such instrument is self-evident, insofar as the presence of significant economic and technical elements prompts and facilitates quantification, along with a natural tendency to consider the efficacy and efficiency of regulatory actions.

Though the employment of regulatory impact assessment is nowadays essentially uncontested, scholars have in time detected advantages and disadvantages. Instruments and processes related to regulatory impact assessment, indeed, would allow for a rational evaluation of interests at stake, purified from institutional overreaction, while at the same time providing the basis for a deeper understanding of regulatory objects, the integration of a number of different objectives, and the accountability of regulatory actions. On the other hand, to be really effective, regulatory impact assessment would be quite information- and resource-intensive. In particular, problems may arise in case of goods which are not easily amenable to quantification (such as life, health, environment). Moreover, the danger arises to overlook or mismanage issues of distributive justice, in addition to the risk (in the absence of public participation and control) of underestimating democratic control.

Regulatory impact assessment progressively integrated with the ‘Better regulation movement’, originally spreading from the United Kingdom as a comprehensive approach to issues of regulatory quality. In 1997 the creation of the Better Regulation Task Force lead to the definition of five fundamental principles for the assessment of regulatory quality. First, proportionality, as the relationship between regulatory intervention on one side, and needs and objectives on the other. Second, accountability, as the possibility of justifying decisions taken and submit them to public judgment. Third, consistency, as the coherence between the enactment and implementation of rules vis-à-vis the relevant principles. Fourth, transparency, as the openness of regulatory action. Fifth, targeting, as the concentration on the relevant objectives, while minimizing externalities. While the original intention was that of making public debate concentrate on regulatory ‘quality’, rather that regulatory ‘quantity’, a ‘deregulatory trend’ seems to have emerged in time, partially weakening its original and innovative character. Better regulation often transformed itself into ‘light touch regulation’, of which a prominent example is represented by banking and financial regulation within the UK context in the last years. Nevertheless, better regulation ‘vocabulary’ now permeates most western legal orders, also due to a widespread institutional endorsement. For instance, OECD has recognized regulatory impact assessment as one of the instruments suggested to States for the amelioration of regulatory quality.

Giuseppe Ciallella

Valentina Miscia

Essential Bibliography

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